各县（市、区）人民政府，市政府各部门：

经市政府研究同意，现将《关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接的实施方案》印发给你们，请认真研究，抓好贯彻实施。

特此通知　 

2016年6月21日

关于加强农村低保与

扶贫开发制度衔接的实施方案

根据省、市有关全力打好精准扶贫攻坚战的决策部署及《江西省人民政府印发关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接实施方案的通知》（赣府字〔2016〕16号）要求，为进一步加强农村低保与扶贫开发有效衔接，充分发挥农村低保在扶贫开发中的托底作用，协同解决农村贫困人口脱贫问题，确保我市与全国全省同步全面建成小康社会，特制定本实施方案。

一、 总体要求

（一）指导思想

以农村困难群众脱贫致富为主题，以加强农村低保与扶贫开发制度有效衔接为主线，按照“摸清底数、区分类型、统筹协调、分类施策”的思路，加强农村低保与扶贫开发制度衔接，充分发挥社会救助在扶贫开发工作中的重要作用，与其他扶贫政策一起形成合力，编密织牢一张“覆盖全面、救急解难、托底有力、持续发展”的基本民生安全网。

（二）工作目标

2016年—2018年，全市社会救助主要指标达到全省平均水平，部分指标略高于全省平均水平，农村低保标准高于扶贫标准，进一步强化对完全丧失劳动能力处于重度贫困农户的重点保障，2018年基本消除绝对贫困现象；2019-2020年，进一步巩固社会救助保障扶贫成果，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，基本生活有坚实保障，让农村困难群众一个都不落、一个都不少地同步全面小康。

（三）基本原则

坚持应保尽保、应扶尽扶。将符合条件的农村贫困人口分别纳入农村低保和扶贫对象范围，做到农村低保制度和扶贫开发政策对农村贫困人口的全面覆盖。

坚持分类保障，动态管理。对农村贫困人口中能够通过扶贫政策扶持脱贫的，给予扶贫政策支持；不适合扶贫政策扶持，经审批符合农村低保条件的纳入农村低保范围。统筹做好扶贫对象和农村低保对象的动态管理、定期核查和定期统计和动态监测工作。

坚持资源统筹，因人施策。统筹衔接政府和社会各类资源，实现对农村贫困人口的全面扶持。针对贫困家庭的贫困原因、贫困程度、劳动力状况等实际家庭贫困因素的不同因户施策，发挥两项制度衔接在精准扶贫中的重要作用。

二、统筹协调低保扶贫标准

（四）提高农村低保标准。“十三五”期间，按照年均14.4%的增长比例提高农村低保标准，2018年我市农村低保标准高于同期全国扶贫标准20%，2020年高于40%。2016—2020年农村低保标准分别为3480元/年、3840元/年、4320元/年、4920元/年、5760元/年。

（五）提高农村低保补助水平。按照低保标准提高幅度的相应比例提高低保补助水平，确保农村低保对象实际收入增幅略高于全省农村居民年人均可支配收入增幅，2016年全市农村低保补助水平达到195元/月，到2018年全市农村低保补助水平至少达到245元/月，2020年至少达到325元/月。

三、精准确定低保扶贫对象

（六）开展台账比对。每年1月份、7月份各县（市、区）民政局（扶贫和移民办）联合开展农村低保对象与扶贫对象台账比对。县（市、区）民政局（扶贫和移民办）及乡镇将“建档立卡”的“扶贫低保户”、“纯低保户”、“五保户”名单，与动态管理中的农村低保对象、五保对象名单逐户比对，摸清县（市、区）、乡（镇）、村农村低保对象、五保对象未纳入扶贫“建档立卡”范围的具体情况。

（七）实行应保尽保。各县（市、区）民政局（扶贫和移民办）按照“应保尽保”要求，结合低保提标提补和年度审核工作，每年开展两次农村贫困群众排查摸底工作，主动发现并及时把新增符合农村低保条件的贫困群众全部纳入农村低保。新增的农村低保对象，主要用于扶贫建档立卡贫困户较多的地方，扶贫“建档立卡”对象中经申请审核符合农村低保条件的，按低保审批程序纳入农村低保。要对贫困乡镇、边远山村等贫困群众较多、脱贫难度大的地区重点倾斜，促使农村低保人数更加符合实际贫困状况。新增农村低保对象中，要优先把因大病、因重残、因突发事件致贫的贫困群众纳入低保。

（八）实行应扶尽扶。各县（市、区）民政局（扶贫和移民办）对未纳入扶贫“建档立卡”的农村低保对象、五保对象，按照扶贫对象认定标准和程序，将其中符合条件的全部纳入扶贫“建档立卡”范围，及时实施精准帮扶。

（九）加强上下对接。农村低保对象与扶贫对象比对的具体情况，由县（市、区）民政局（扶贫和移民办）形成一致的、详细到户的台账后，填写情况汇总表分别上报省民政厅、省扶贫和移民办，同时报市民政局（扶贫和移民办）。省民政厅、省扶贫和移民办与市民政局（扶贫和移民办）根据核准情况，指导各县（市、区）对扶贫对象和农村低保对象应扶尽扶、应保尽保。

（十）统一尺度标准。探索建立农村低保申请家庭收入测算指标体系，以家庭劳动力人口、土地收益、住房、机动车、家庭成员患病和残疾情况等作为主要认定指标，综合评估家庭贫困程度。将评估结果与低保申请家庭收入和财产核对、入户调查、民主评议结果相结合，精准认定保障对象，合理确定补差水平。政府发放的强农惠农生产性补贴、农村养老保险基础养老金、优待抚恤金，以及教育、计划生育、见义勇为等方面的奖励、补助资金，不计入农村低保申请家庭收入范围。鼓励农村低保对象通过自身努力脱贫致富，对参与扶贫开发项目、外出务工就业等需要一定工作成本的农村低保对象，在核定家庭收入时适当扣减。对通过扶贫帮扶实现脱贫的农村低保对象，在一定时期内实行低保渐退，保留低保对象身份，逐步减发低保金，提供保障过渡期，为其彻底脱贫提供有力保障。保障过渡期限由每个县（市、区）视情况确定。

（十一）落实重点保障。各县（市、区）民政局（扶贫和移民办）对“建档立卡”的“纯低保户”进一步摸清情况，将其中完全丧失劳动能力、无收入来源、处于重度贫困、靠自身条件无法改变生活状况的对象名单，按照低保分类施保的规定核准后，列为农村低保常补对象。要明确认定常补对象和非常补对象。因老弱病残等原因，丧失劳动能力、无收入来源，靠自身努力无法改变基本生活状况的困难家庭列为常补对象，其余列为非常补对象。对非常补对象家庭可根据实际状况，结合当地扶贫对象“建档立卡”情况，进行细化分类。2016年底，县（市、区）民政部门基本建立农村低保常补对象详细台账，摸清家庭人口状况、致贫原因、救助需求、扶贫帮扶需求，主动协助、帮助其获得其他救助和扶贫资源，提高综合保障水平。要逐年提升常补对象占低保对象的比例，2016年达到10—15%，2018年达到15—20%，2020年在此基础上再增加5个百分点，达到20—25%。对常补对象严格按照低保标准给予全额保障。有条件的县（市、区）在资金允许的情况下，可在每年春节前为常补对象和农村低保家庭中的重度残疾人、重病患者、老年人和未成年人等特殊困难对象增发1个月的低保金。

（十二）实施动态管理。乡镇（街道）社会救助经办机构工作人员和包村干部要定期开展走访核查，及时掌握农村低保对象收入变化情况。县（市、区）民政局（扶贫和移民办）要采取多种方式加强管理服务，根据农村低保对象家庭收入、财产变化情况，及时增发、减发或停发低保金。县（市、区）民政局（扶贫和移民办）每年新增纳入的低保对象名单根据认定标准和程序，符合条件的纳入“建档立卡”范围。每年年初，县（市、区）民政局（扶贫和移民办）要全面掌握上一年度“建档立卡”的“扶贫低保户”帮扶名单、帮扶措施、脱贫名单、脱贫家庭人均收入等情况,以脱贫名单为依据，将脱贫的农村低保对象作为核查重点，及时将通过扶贫帮扶后家庭人均收入超过农村低保标准的农村低保对象按程序公正有序退出低保，做到“应退尽退”。

四、充分发挥其他社会救助在精准扶贫中的作用

（十三）加强城乡低保统筹。逐步提高城乡低保标准和月人均补助水平，确保城乡低保标准统筹协调。“十三五”扶贫攻坚任务完成以后，按照“法定量化”原则确定城乡低保标准和平均补差水平。

（十四）提高农村五保供养服务水平。落实省农村五保供养标准量化确定和动态调整机制，“十三五”期间，按照略高于农村居民年人均纯收入增长幅度，逐年提高农村五保供养标准，2016年将农村五保集中供养标准提高到每人每月365元，分散供养标准到每人每月290元，到2020年农村五保供养标准达到全国平均水平。切实加大农村敬老院建设力度，逐年提高农村敬老院集中供养能力，到2020年基本满足农村五保分散供养对象的入院需求，并将生活在环境恶劣、不宜居住地区的分散供养对象，动员搬迁到敬老院集中供养。推行敬老院失能老年人护理服务工作模式，解决敬老院集中供养失能老年人护理问题。

（十五）提高医疗救助水平。根据贫困群众医疗救助需求，落实财政投入，提高医疗救助比例和封顶线，减轻困难群众医疗支出负担，降低因病致贫风险，缓解因病致贫现象。促进医疗救助与基本医疗保险、大病保险的有效衔接，简化救助程序，实行医疗救助“同步结算”即时结算服务。通过按定额付费实施专项救助和按规定比例常规救助相结合的方法，实现符合救助条件的贫困家庭重大疾病患者医疗救助全覆盖。取消重大疾病医疗救助病种限制，细化重大疾病救助标准，并突出对农村五保对象、农村低保常补对象、贫困家庭儿童实施重点救助。

（十六）强化临时救助救急难功能。扎实落实《宜春市临时救助实施办法的通知》（宜府发〔2015〕18号）文件精神，推进临时救助常态化。农村低保常补对象、五保供养对象等重度贫困群众临时救助标准可以上浮一定比例。发挥特别救助制度作用，对因遭受特别重大困难，造成重大刚性支出远远超过家庭或个人承受能力的特困供养人员、孤儿、农村低保对象、未纳入低保的支出型贫困家庭实施特别救助，提高农村贫困群众抵御突发风险的能力，缓解农村因各种原因造成的返贫问题。着力实施“救急难”工作，对突遇不测、因病因灾陷入生存困境的贫困群众及时实施“救急难”，有效保障贫困群众基本生存权利和人格尊严，防止因贫困而冲击社会道德和心理底线事件发生。

（十七）动员慈善力量积极参与社会救助。建立政府救助和慈善救助衔接机制，对现有政府救助资源和救助政策无法覆盖或政府救助之后仍未摆脱困境的农村低保对象、五保供养对象等贫困群众，积极引导慈善资源介入，形成政府救助与社会帮扶叠加效应。搭建慈善救助供求信息平台工作，编制慈善救助需求名册，建立分级慈善救助资源数据库，做好慈善救助供需对接工作。

五、建立完善低保扶贫工作机制

（十八）建立信息共享机制。按照省级“数字民政”社会救助信息系统平台基础上增加与扶贫开发信息系统相衔接的功能和相关数据项，逐步实现两个系统信息数据对接共享。2016年, 各县（市、区）民政局（扶贫和移民办）及乡镇要实现对农村低保对象、五保对象与扶贫“建档立卡”对象的台账比对和衔接。要协同制定两项制度衔接的统计指标，建立农村低保、扶贫开发和贫困统计监测制度，做好相关数据采集、整理、反馈工作，及时客观反映贫困状况、变化趋势和两项制度衔接工作成效。

（十九）建立快速响应机制。进一步建立和完善主动发现和快速响应机制，及时了解、掌握、核实农村贫困群众遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等特殊情况，第一时间实施社会救助。落实“一门受理、协同办理”机制，建立统一受理社会救助申请的窗口，畅通农村困难群众求助的“绿色通道”，及时把新增出现的困难群众纳入相应的社会救助制度，保障其基本生活和人格尊严。

（二十）建立精准识别机制。全面建立居民家庭经济状况核对机制，逐步把核对机制运用到农村贫困群众的识别和认定工作中，利用信息化手段加强社会救助申请家庭的收入、财产核查。严格履行社会救助申请、审核、审批程序，落实公示、听证制度，精准识别农村贫困群众，确保符合条件的农村贫困群众都能获得相应的社会救助。

（二十一）建立精准救助机制。各县（市、区）民政局（扶贫和移民办）要加强沟通协作，建立社会救助与扶贫攻坚的协同机制，进一步加强信息数据共享、人员台账比对、救助和扶贫政策衔接等工作，确保符合条件的农村低保对象、农村五保供养对象、农村孤儿都纳入扶贫部门的“建档立卡”范围；对扶贫部门确定的扶贫对象开展摸底排查，符合社会救助政策的，充分运用社会救助资源予以重点保障。加强民政部门与扶贫部门及其他社会救助管理部门的沟通协作，发挥统筹社会救助体系的职能作用，帮助农村贫困群众获得各类社会救助和扶贫开发资源。

（二十二）建立多方参与机制。引导社工、志愿者、社会组织、基层组织积极参与社会救助保障扶贫工作，协助落实社会救助政策，为农村贫困群众提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接、宣传倡导等多元帮助和服务。发挥村民委员会最了解农村贫困群众生活状况和救助需求的优势，指导其协助做好救助对象发现报告、申请审核、动态管理、政策宣传等工作，为农村贫困群众排忧解难。

（二十三）完善工作保障机制。进一步完善经费保障机制，积极争取中央、省财政资金倾斜支持，落实市、县两级应承担资金，形成社会救助资金合力。加强县、乡两级社会救助经办机构能力建设，通过政府购买服务方式，根据农村低保对象比例量化配备工作人员，推行村（居）民委员会社会救助协管员制度，进一步提高落实社会救助保障扶贫政策的能力。

（二十四）建立绩效考核机制。将社会救助保障扶贫工作列入市、县民政工作年度目标管理的重要内容，细化考核指标、加大督促检查力度，促进社会救助保障扶贫工作落实。省、市社会救助绩效考核工作中，将各县（市、区）落实社会救助保障扶贫情况列入重要考核指标。市级民政、扶贫部门加强对辖区两项制度衔接工作的督查，及时解决工作中出现的问题，确保衔接工作落实。

各县（市、区）政府在尽快制定两项制度衔接的实施方案，实施进展情况及时上报市民政局（扶贫和移民办）。 

附件：

1．农村低保对象和扶贫对象摸底调查表

2．农村五保对象和扶贫对象摸底调查表