宜府发〔2002〕12号

各县（市、区）人民政府，市政府有关部门：
现将宜春市审计局《关于全市政府外债审计调查的综合报告》批转给你们，请结合各自实际，认真对照检查，切实把此项工作做好。

二OO二年七月三十一日           

宜春市审计局关于全市政府外债审计调查的综合报告

宜春市人民政府：
根据江西省审计厅赣审外发[2002]2号《关于2002年政府外债审计调查工作方案的通知》要求，我局组织全市9个有政府外债资金的县（市）审计局，分别对本级政府管理外债的财政部门、主管部门以及项目单位截止2001年末政府外债借、用、管、还的情况进行了审计调查。现将有关情况综合报告如下。
一、基本情况
我市各级政府为发展当地经济，在九十年代初开始举借政府外债，从当时只有个别县（市），规模小，单一的政府外债到现在除袁州区外全市9个县（市）都引进了政府外债资金，而且外债资金的结构、规模、方式都发生了较大的变化。特别是到九十年代末期，大部分外债项目都进入了还本付息期，由政府担保举借外债落实还本付息的矛盾日益尖锐，财政垫付偿还资金的比重逐年提高，增加了财政的压力和负担。截止2001年底，由各级政府担保的外债项目有：外国政府贷款项目、世行吉湖农业开发项目、红壤二期开发项目、森林资源项目、贫困地区教育项目、师范教育发展项目、妇幼卫生项目、血吸虫病防治项目、粮食流通项目、贫困地区林业等10个项目，签定的债务协议总金额3018.63万美元，其中：国际金融组织贷款1621.25万美元，外国政府贷款1397.39万美元，这些项目投向农业的资金1379.89万美元，工业的1231.61万美元，教育126.72万美元，卫生280.41万美元。累计提款总金额2681.17万美元，累计应还到期债务总额1155.91万美元，占当年财政收入的8.4%，其中：本金762.40万美元，利息393.51万美元；累计已偿还债务总额1081.06万美元，占应还债务总额的94%，其中：本金649.52万美元，利息431.54万美元；累计拖欠债务金额52.77万美元，其中：本金112.88万美元，利息超付60.11万美元。到2001年底止我市共有政府外债资金债务余额2031.65万美元（本金），占当年财政收入的14.8%，其中：国际金融组织贷款债务余额963.95万美元，外国政府贷款债务余额1067.70万美元。
十年来，通过举借政府外债，引进先进设备和技术，对我市的经济发展起到了促进作用，较好地改善了基础设施条件和生态平衡，人民的生活水平得到了改善，人们的健康水平得到提高。如宜春中密度纤维板厂利用外国政府贷款引进5万立方米中密度纤维板生产线，当年就实现销售收入6947万元，实现利润169.09万元，2001年实现销售收入10711.72万元，利润2257.6万元；宜春市人民医院利用西班牙政府贷款，引进先进设备，当年增加医院医疗收入900多万元；奉新通过世行贫困林业项目，2001年造林239.9公顷，幼林抚育517.6公顷，毛竹林抚育978公顷；万载通过世行红壤二期项目，共开发治理土地面积866.2公顷，作物种植面积844.2公顷以及水电路等基础设施建设；市妇幼保健院及丰城、奉新、铜鼓通过世行实施卫VI项目，改善了贫困地区基层妇幼卫生状况，提高了基层妇幼卫生服务能力，提高了群众的健康意识，降低了基层孕产妇、新生儿、婴儿和五岁以下儿童的死亡率，达到了预期的社会效果。
二、存在的问题及原因
从审计总的情况看，我市的政府外债资金在管理上较为规范，资金在使用上基本做到了专款专用，但由于主、客观方面的原因，还存在一些问题，主要表现在。
1、偿债能力差。项目单位拖欠贷款本息，政府用财政资金为拖欠单位偿还本息的情况存在。截止2001年底，项目单位累计拖欠外债332.68万美元，其中：本金306.88万美元，利息25.8万美元，用财政资金累计为拖欠单位偿还本息242.66万美元，其中：本金142.95万美元，利息99.71万美元（含滞纳金）。其原因：一是这些项目大多数属于非盈利社会公益项目，如妇幼卫生、教育、地方病防治等项目。二是自然灾害造成无法还贷，99年的特大冻害使市农业局的红壤二期项目开发区内300多亩柑桔等常绿果树遭毁灭性打击。三是汇率的风险变化，增加了还贷成本，我市的丰城、樟树、高安90年实施的“世行吉湖农业项目”，大部分资金贷给了养殖专业户，当时美元折合人民币是：1∶4.17元，到期还贷的1995年至今，美元折合人民币是1∶8.3元左右，相差近4元。四是企业盲目借外债，高安瑞华棉纱厂的“日本黑字还流贷款项目”，由于技术改造未产生经济效益，目前该企业已濒临破产，拖欠外债171.33万美元。五是部分项目单位已解体，贷款无法收回，据审计调查，上高世行贷款项目单位原县原种场、县园艺场、县蚕桑场、县农业开发联合公司都已基本解体，拖欠贷款本金509.04万元。
2、费用、利率过高。我市60%以上外债资金都是用于农业、教育、卫生，主要体现了社会效益，按照世行规定，属于软贷款。世行组织对于这块贷款给予了比较优惠的政策，有的属于无息项目，但实际上都交纳了息费，而且有的利率高于国内同期利率。经调查，项目单位不但要承担较高的利息、承诺费、手续费、滞纳金，还要分摊上级项目管理部门的管理费，高安项目办各项费用以及省分摊的出国考察、培训费用总额已超50万元，高安“吉湖项目”因资金紧张而拖欠本息被加收12.18万美元的滞纳金，红壤二期项目上级分摊国外培训、考察费用87.66万元，其中国外培训19.17万元。
3、部分招标物资质次价高。经审计调查，各项目单位均反映，上级招标的部分物资存在质次价高问题。宜春师范实施的世行“贫教二”项目，协议金额16万美元，协议规定只供应物资和少量的培训费，在供应物资中，相当部分图书资料、物理设备、化学设备、心理设备都已过时。红壤二期一寺流域共收到物资87.19万元，因部分物资不适用，进行了物资串换，亏损5.15万元，到目前为止还有一台变压器积压在仓库。
4、报帐资金下拨不及时。部分县、市资金存在滞留在财政现象，影响项目建设进度。经审计，丰城市“妇幼卫生项目”97年和98年应到位世行贷款资金157万元，拖到2000年才到位，99年的资金32万元拖到2001年到位；宜丰、奉新、铜鼓有些项目按进度应该早已完成，并进入还款期，可是债务单迟迟未到，资金未能到位。有的县（市）财政部门滞留世行贷款资金16.33万元，用于偿还债务。
三、建议和意见
针对政府外债审计调查发现的问题，为进一步促进政府和有关部门及资金使用单位加强对政府外债资金的管理，提高资金使用效益，特提出如下意见和建议：
1、科学合理地运用政府外债。举借外债本是件利国利民、发展当地经济的好事，但如果一味追求资金，盲目举债，不仅造成国家资金的损失，而且还会增加财政负担、企业负担、农民负担，造成社会不稳定以及干群关系紧张。因此在举债之前，要从当地的实际出发，科学论证，有关部门要严格把关。特别是对企业举债，要以市场方法运作，政府原则上不予干涉，尤其是不能提供担保。
2、加强对政府外债的清偿工作。政府外债的偿还是通过财政预算部门层层扣减，债务偿还是项纲性任务，拖欠要处罚30%的滞纳金，无商量余地。因此要加强对到期债务的清偿工作，严禁借新债还旧债，对那些公益性项目以及确实无法偿还债务的项目单位，财政部门要按照规定建立偿债准备金制度，以确保债务偿还，以防财政风险。
3、加大对政府外债资金的监督管理力度。从审计情况看，政府外债资金在主管部门和用款单位还存在挤占挪用现象，建议有关部门要加强监管，对拨付资金跟踪问效，对违纪违规的资金要及时收回原资金渠道，并追究有关人员的责任，确保资金的专款专用。
4、严格遵守财务制度。项目主管部门及项目单位要规范财务核算，从账务处理上保证资金的安全性，并准确反映贷款资金的借、用、还情况，做到账目清楚、核算准确、科目设计合规。
以上报告如无不妥，请批转各县（市、区）。