您当前所在位置: 首页>政务公开>信息公开>法定主动公开内容>决策公开>政策文件>政府文件>2001年>宜府办发

第一足球网转发市纪委市监察局关于我市市区国有土地出让方式调查报告的通知

访问量:

关联稿件:

 
 宜府办发〔2001〕35号
 
 
各县(市、区)人民政府,市直有关单位:
经市政府领导同意,现将市纪委、市监察局《关于我市市区国有土地出让方式的调查报告》转发给你们,请对照检查,采取切实可行措施,确保全市国有土地出让依法有序进行。
 
 
                          二 O O 一年九月十七日
 
关于我市市区国有土地出让方式的调查报告
中共宜春市纪委   宜春市监察局
2001年7月21日
 
去年底,市政府下发了《关于切实加强城镇建设用地管理的决定》(宜府发〔2000〕5号),要求建立土地有形市场,促进土地使用权规范交易;凡一级市场土地使用权的交易,应采取招标、拍卖的形式进行,严格控制协议出让。为了检查督促市政府5号文件的贯彻执行情况,探索纪检监察机关服务经济建设的新途径,从源头上预防和治理腐败,铲除腐败滋生的土壤,最近我委派出人员对市区国有土地出让方式问题进行了调查,现将情况报告如下。
一、市区国有土地90%以上以协议方式出让
我市国有土地管理改革起步较早,80年代中期便全面推行了国有建设用地“有偿使用”制度。通过有偿出让,使城市国有土地由“资源”变成“资产”,进而变成城市建设的“资本”。打好土地牌,是近十年来各县市区改造旧城、扩张新城、繁荣城市的共同方略。早在1994年,当时的宜春市政府就以公开拍卖的方式,成功出让火车站附近一宗国有土地,迈出了用市场手段配置土地资源、实现土地资产收益最大化的第一步,被《江西日报》誉为“江西土地第一槌”。但是,由于种种原因,我市在全面推行有偿出让改革以后,未能在招标、拍卖出让方面迈出更大的步子,目前市区的国有土地出让,90%以上仍然是政府与某家买主“一对一”地协议出让,与多家买主竞价拍卖出让的不足10%。由此可见,我市市区通过市场手段配置土地资产的比例严重偏低,与沿海发达地区相比,差距很大,即使与本省周边一些城市甚至与上高等县相比,也显落后。
作为资源形态的土地,具有不可再生的特征,因而特别珍贵,市区土地更是寸土寸金。外地经营城市的经验,在很大程度上就是经营城市土地的经验,土地收益成为城建资金的主要来源,据介绍,义乌市近年来每年的国土出让金收入都在10个亿以上,最高年份达16亿。由于出让方式的落后,我市市区国有土地身为“皇帝的女儿”,却没能“嫁”出一个好价钱,目前市区国有土地出让每亩平均价仅11万元左右,而邻县湖南省浏阳市大瑶镇1998年拍卖土地的平均价每亩就高达79.5万元。赣西重镇的城中之地,平均出让价不及人家小镇三年前地价的1/7,反差实在太大!
有关专家算了一笔账:近年内市区每年将出让建设用地2600亩左右,其中经营性用地约1700亩。如果招标拍卖,每亩比协议出让价平均可提高12万元左右。据此推算,若市区经营性用地有一半通过招标、拍卖方式出让,市本级财政每年可从中增加土地收益1个亿。而且,招标、拍卖出让的地价升高以后,还将带动协议出让的地价相应升高,进而促进整个市区国有土地的价格持续升温。从这个意义上说,招标、拍卖出让,是盘活土地资产、经营好城市的“点金之术”。同时,通过招标、拍卖方式出让土地,实行“阳光买卖”,还可有效防止“暗箱操作”,破碎某些人的“寻租”之梦,有利于从源头上预防和治理腐败。
二、原因分析
协议出让与招标拍卖出让,两种方式孰优孰劣,不难明辨。为什么拍卖的槌声就是响不起来,而协议出让却生意红火呢?
第一,缺乏土地储备。我国法律规定,土地一级市场由政府依法垄断,只有政府才有权在一级市场上出让土地。在城市扩张过程中,政府可以将规划区的集体土地依法征收,变成国有土地,然后再将这些土地一定年限内的使用权,通过一级市场出让给法人或自然人。政府在垄断一级市场过程中,可以有计划地将手中的土地暂时储备起来,待价而沽。在符合用地规划的前提下,谁价高就出让给谁,从而实现土地收益的最大化。由于撤地设市等原因,市政府目前储备的国有土地极少,无力左右一级市场的出让价格,甚至无力完全垄断一级市场。于是就出现这样一种无奈情况:某单位或某开发商看中了某宗集体土地,就直接与土地所有者某集体组织及承包农户签订征用手续,付给土地补偿,然后到土管部门办理使用权出让手续,交纳最低标准的出让金。政府手中缺乏土地储备,你拿什么去招标拍卖呢?
第二,供地策略欠佳。某种商品供大于求,价格下跌,求大于供,价格走高,这是市场经济的一般规律。土地是种特殊商品,土地市场的情况也是如此。由于政府依法可以垄断土地一级市场,因此一个城市的土地供求关系,政府完全有能力左右,而一旦左右了供求关系,几乎也就左右了出让价格。前些年,由于某些原因,政府未能运用合法的垄断权来影响供求关系,反而在一段时间里敞开口子供应土地,给市区地价造成很大的负面影响。
第三,划拨土地非法入市。80年代中期《土地法》实施以前,党政机关、企事业单位的建设用地使用权大都以划拨方式无偿取得。按现行《土地法》的规定,这类土地若要进入市场交易,须向政府补交土地出让金方为合法。为了逃避交纳出让金,一些机关和企事业单位以与开发商“土地入股”、“合作开发”等名义,将无偿划拨的土地非法入市,隐形交易,使大量应归政府的土地收益流失到了少数单位和个人手中,诱发腐败现象,并从另一个方面严重冲击市区的国有土地价格。
第四,城市规划滞后,变更频繁。同一城镇地价的高低,主要取决于地段;而地段的好坏,又主要取决于政府对城市发展的规划布局、城建投资方向以及扶持力度等。城市规划清晰具体,并相对稳定,土地投资者才能树立投资的信心和热情。近年来,由于我市城市规划变更频繁,投资者、开发商摸不准哪里将是投资的热点地段,搞不准今后哪里是商业区,哪里是金融区,哪里是文化区,哪里是工业区。而且担心规划变更造成今日热明日冷,因而对看中了的土地,低价协议出让就买,高价拍卖就观望不前。此外,我们对如何包装、炒作土地研究甚少,甚至认为这是奸商所为,堂堂政府和行政部门不屑为之。
三、几点建议
为了进一步贯彻落实市政府文件规定,大力推行市区国有土地招标、拍卖出让,特提出以下建议。
一是成立土地储备中心,统一收购储备市区土地。在市土管局下设土地储备中心,代表市政府统一收购储备市区土地,并交土地交易中心出让。土地储备中心所得收益,归政府所有,缴入市财政,其资本金由市财政划拨一部分,其余大部分向银行申请贷款筹集。下列土地必须依法收回或通过强行收购,进入政府土地储备体系:⑴市区范围内的无主土地;⑵土地使用权期限己满被政府依法收回的土地;⑶旧城改造腾出的土地和企业搬迁、破产、划拨交易的土地;⑷城市规划区内从农村或街道集体征用的土地;⑸市土管部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地等。收购、储备土地必须有章可循,并保持政策的连续性。要制定“宜春市市区土地储备办法”等规范性文件,完善操作程序,做到依法收购,合理储备。只有在市政府储备了一定的建设用地以后,招标拍卖工作才能迅速展开,拍卖师的槌声才能敲出一个好价钱。
二是健全土地交易中心,依法垄断一级市场。市土管局己内设土地交易中心,负责办理本局权限内的土地交易事宜。要强化土地交易中心的职权,由土地交易中心代表政府一个“口子”、“单轨制”地向市场供地,凡未进入中心交易的土地,一律不得办理相关手续,其交易无效;凡市政府出让的市区建设用地,尤其是商业性经营用地,一律由土地交易中心招标或拍卖。拍卖所得款由土地储备中心扣除收购成本和前期开发费用后,上缴市本级财政。同时,要坚决执行市政府关于科技工业园的土地优惠政策。并通过园外土地招标拍卖,凸现园内土地的价格优惠,促进工业园的迅速繁荣。
三是科学编制供地计划,搞好前期开发,净土地出让。计划、建设、规划、土管等部门必须加强市区土地供应工作的协调,特别是要加强对房地产用地供应计划的编制,按照市场需求,合理确定年度房地产开发用地的规模,使房地产开发与社会经济发展及城市建设要求相适应。科学地编制供地计划并严格地执行,不但能促进土地价格“稳中有升”,还能使商品房市场持续繁荣。目前,市区商品房严重积压,价格持续低迷,与用地供应无计划、大量非法“合作建房”流入市场有很大关系。科学地编制供地计划,包括两个方面的要求:一个是科学地测算出市区年度用地需求,防止盲目供地;另一个是实行“饥饿型”供地政策,让土地需求形成一定的缺口,促进市区土地出让价的合理上升。
此外,“净土地”出让也是保证招标拍卖成功并卖出好价钱的一项重要策略取向。所谓净土地,就是土地储备中心将进入储备的土地进行了前期开发,尤其是完成了拆迁的土地。因拆迁工作需要行政强力支持,开发商对拆迁成本和周期是难以预测的。将没有完成拆迁的“毛地”拿去招标拍卖,肯定卖不出好价钱,因为那些没有“背景”的开发商不敢对这种土地进行投资。而目前我市市区的拆迁工作,实际上还是由政府帮助开发商完成的。与其无偿帮助开发商,不如政府先进行拆迁等前期开发,出让净土地,增加土地收益。
四是尽快制定市区国有土地招标拍卖规则。为了使土地招标拍卖充分体现“公开、公平、公正、效益”的市场法则,必须制定相关的政策措施和严格的操作规程。没有科学具体的“游戏规则”,招标拍卖工作就可能走过场,甚至产生新的腐败。因此,要尽快制定市区国有土地招标拍卖工作规定,明确哪些土地必须招标拍卖,对投标竞买资格条件、招标拍卖操作程序、公众和专门机关参与监督的方式等,作出具体的规定,并严格遵照执行。

附件:

扫一扫在手机打开当前页
返回顶部关闭本页