宜府办发〔2001〕35号
各县（市、区）人民政府，市直有关单位：
经市政府领导同意，现将市纪委、市监察局《关于我市市区国有土地出让方式的调查报告》转发给你们，请对照检查，采取切实可行措施，确保全市国有土地出让依法有序进行。
二 O O 一年九月十七日
关于我市市区国有土地出让方式的调查报告
中共宜春市纪委 宜春市监察局
2001年7月21日
去年底，市政府下发了《关于切实加强城镇建设用地管理的决定》（宜府发〔2000〕5号），要求建立土地有形市场，促进土地使用权规范交易；凡一级市场土地使用权的交易，应采取招标、拍卖的形式进行，严格控制协议出让。为了检查督促市政府5号文件的贯彻执行情况，探索纪检监察机关服务经济建设的新途径，从源头上预防和治理腐败，铲除腐败滋生的土壤，最近我委派出人员对市区国有土地出让方式问题进行了调查，现将情况报告如下。
一、市区国有土地90%以上以协议方式出让
我市国有土地管理改革起步较早，80年代中期便全面推行了国有建设用地“有偿使用”制度。通过有偿出让，使城市国有土地由“资源”变成“资产”，进而变成城市建设的“资本”。打好土地牌，是近十年来各县市区改造旧城、扩张新城、繁荣城市的共同方略。早在1994年，当时的宜春市政府就以公开拍卖的方式，成功出让火车站附近一宗国有土地，迈出了用市场手段配置土地资源、实现土地资产收益最大化的第一步，被《江西日报》誉为“江西土地第一槌”。但是，由于种种原因，我市在全面推行有偿出让改革以后，未能在招标、拍卖出让方面迈出更大的步子，目前市区的国有土地出让，90%以上仍然是政府与某家买主“一对一”地协议出让，与多家买主竞价拍卖出让的不足10%。由此可见，我市市区通过市场手段配置土地资产的比例严重偏低，与沿海发达地区相比，差距很大，即使与本省周边一些城市甚至与上高等县相比，也显落后。
作为资源形态的土地，具有不可再生的特征，因而特别珍贵，市区土地更是寸土寸金。外地经营城市的经验，在很大程度上就是经营城市土地的经验，土地收益成为城建资金的主要来源，据介绍，义乌市近年来每年的国土出让金收入都在10个亿以上，最高年份达16亿。由于出让方式的落后，我市市区国有土地身为“皇帝的女儿”，却没能“嫁”出一个好价钱，目前市区国有土地出让每亩平均价仅11万元左右，而邻县湖南省浏阳市大瑶镇1998年拍卖土地的平均价每亩就高达79.5万元。赣西重镇的城中之地，平均出让价不及人家小镇三年前地价的1/7，反差实在太大！
有关专家算了一笔账：近年内市区每年将出让建设用地2600亩左右，其中经营性用地约1700亩。如果招标拍卖，每亩比协议出让价平均可提高12万元左右。据此推算，若市区经营性用地有一半通过招标、拍卖方式出让，市本级财政每年可从中增加土地收益1个亿。而且，招标、拍卖出让的地价升高以后，还将带动协议出让的地价相应升高，进而促进整个市区国有土地的价格持续升温。从这个意义上说，招标、拍卖出让，是盘活土地资产、经营好城市的“点金之术”。同时，通过招标、拍卖方式出让土地，实行“阳光买卖”，还可有效防止“暗箱操作”，破碎某些人的“寻租”之梦，有利于从源头上预防和治理腐败。
二、原因分析
协议出让与招标拍卖出让，两种方式孰优孰劣，不难明辨。为什么拍卖的槌声就是响不起来，而协议出让却生意红火呢？
第一，缺乏土地储备。我国法律规定，土地一级市场由政府依法垄断，只有政府才有权在一级市场上出让土地。在城市扩张过程中，政府可以将规划区的集体土地依法征收，变成国有土地，然后再将这些土地一定年限内的使用权，通过一级市场出让给法人或自然人。政府在垄断一级市场过程中，可以有计划地将手中的土地暂时储备起来，待价而沽。在符合用地规划的前提下，谁价高就出让给谁，从而实现土地收益的最大化。由于撤地设市等原因，市政府目前储备的国有土地极少，无力左右一级市场的出让价格，甚至无力完全垄断一级市场。于是就出现这样一种无奈情况：某单位或某开发商看中了某宗集体土地，就直接与土地所有者某集体组织及承包农户签订征用手续，付给土地补偿，然后到土管部门办理使用权出让手续，交纳最低标准的出让金。政府手中缺乏土地储备，你拿什么去招标拍卖呢？
第二，供地策略欠佳。某种商品供大于求，价格下跌，求大于供，价格走高，这是市场经济的一般规律。土地是种特殊商品，土地市场的情况也是如此。由于政府依法可以垄断土地一级市场，因此一个城市的土地供求关系，政府完全有能力左右，而一旦左右了供求关系，几乎也就左右了出让价格。前些年，由于某些原因，政府未能运用合法的垄断权来影响供求关系，反而在一段时间里敞开口子供应土地，给市区地价造成很大的负面影响。
第三，划拨土地非法入市。80年代中期《土地法》实施以前，党政机关、企事业单位的建设用地使用权大都以划拨方式无偿取得。按现行《土地法》的规定，这类土地若要进入市场交易，须向政府补交土地出让金方为合法。为了逃避交纳出让金，一些机关和企事业单位以与开发商“土地入股”、“合作开发”等名义，将无偿划拨的土地非法入市，隐形交易，使大量应归政府的土地收益流失到了少数单位和个人手中，诱发腐败现象，并从另一个方面严重冲击市区的国有土地价格。
第四，城市规划滞后，变更频繁。同一城镇地价的高低，主要取决于地段；而地段的好坏，又主要取决于政府对城市发展的规划布局、城建投资方向以及扶持力度等。城市规划清晰具体，并相对稳定，土地投资者才能树立投资的信心和热情。近年来，由于我市城市规划变更频繁，投资者、开发商摸不准哪里将是投资的热点地段，搞不准今后哪里是商业区，哪里是金融区，哪里是文化区，哪里是工业区。而且担心规划变更造成今日热明日冷，因而对看中了的土地，低价协议出让就买，高价拍卖就观望不前。此外，我们对如何包装、炒作土地研究甚少，甚至认为这是奸商所为，堂堂政府和行政部门不屑为之。
三、几点建议
为了进一步贯彻落实市政府文件规定，大力推行市区国有土地招标、拍卖出让，特提出以下建议。
一是成立土地储备中心，统一收购储备市区土地。在市土管局下设土地储备中心，代表市政府统一收购储备市区土地，并交土地交易中心出让。土地储备中心所得收益，归政府所有，缴入市财政，其资本金由市财政划拨一部分，其余大部分向银行申请贷款筹集。下列土地必须依法收回或通过强行收购，进入政府土地储备体系：⑴市区范围内的无主土地；⑵土地使用权期限己满被政府依法收回的土地；⑶旧城改造腾出的土地和企业搬迁、破产、划拨交易的土地；⑷城市规划区内从农村或街道集体征用的土地；⑸市土管部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地等。收购、储备土地必须有章可循，并保持政策的连续性。要制定“宜春市市区土地储备办法”等规范性文件，完善操作程序，做到依法收购，合理储备。只有在市政府储备了一定的建设用地以后，招标拍卖工作才能迅速展开,拍卖师的槌声才能敲出一个好价钱。
二是健全土地交易中心，依法垄断一级市场。市土管局己内设土地交易中心，负责办理本局权限内的土地交易事宜。要强化土地交易中心的职权，由土地交易中心代表政府一个“口子”、“单轨制”地向市场供地，凡未进入中心交易的土地，一律不得办理相关手续，其交易无效；凡市政府出让的市区建设用地，尤其是商业性经营用地，一律由土地交易中心招标或拍卖。拍卖所得款由土地储备中心扣除收购成本和前期开发费用后，上缴市本级财政。同时，要坚决执行市政府关于科技工业园的土地优惠政策。并通过园外土地招标拍卖，凸现园内土地的价格优惠，促进工业园的迅速繁荣。
三是科学编制供地计划，搞好前期开发，净土地出让。计划、建设、规划、土管等部门必须加强市区土地供应工作的协调，特别是要加强对房地产用地供应计划的编制，按照市场需求，合理确定年度房地产开发用地的规模，使房地产开发与社会经济发展及城市建设要求相适应。科学地编制供地计划并严格地执行，不但能促进土地价格“稳中有升”，还能使商品房市场持续繁荣。目前，市区商品房严重积压，价格持续低迷，与用地供应无计划、大量非法“合作建房”流入市场有很大关系。科学地编制供地计划，包括两个方面的要求：一个是科学地测算出市区年度用地需求，防止盲目供地；另一个是实行“饥饿型”供地政策，让土地需求形成一定的缺口，促进市区土地出让价的合理上升。
此外，“净土地”出让也是保证招标拍卖成功并卖出好价钱的一项重要策略取向。所谓净土地，就是土地储备中心将进入储备的土地进行了前期开发，尤其是完成了拆迁的土地。因拆迁工作需要行政强力支持，开发商对拆迁成本和周期是难以预测的。将没有完成拆迁的“毛地”拿去招标拍卖，肯定卖不出好价钱，因为那些没有“背景”的开发商不敢对这种土地进行投资。而目前我市市区的拆迁工作，实际上还是由政府帮助开发商完成的。与其无偿帮助开发商，不如政府先进行拆迁等前期开发，出让净土地，增加土地收益。
四是尽快制定市区国有土地招标拍卖规则。为了使土地招标拍卖充分体现“公开、公平、公正、效益”的市场法则，必须制定相关的政策措施和严格的操作规程。没有科学具体的“游戏规则”，招标拍卖工作就可能走过场，甚至产生新的腐败。因此，要尽快制定市区国有土地招标拍卖工作规定，明确哪些土地必须招标拍卖，对投标竞买资格条件、招标拍卖操作程序、公众和专门机关参与监督的方式等，作出具体的规定，并严格遵照执行。
附件：
赣公网安备 36090202000004号