?　　宜府办字〔2019〕54号              2019年6月18日

各县（市、区）人民政府，“三区”管委会、市政府各部门：

　　为贯彻落实《江西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（赣府厅发〔2019〕11号）要求，全面推行我市行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核工作，有效推进依法行政，加快法治政府建设，提高政府治理能力，现就有关事项通知如下。

　一、提高认识，切实增强做好规范性文件合法性审核工作的责任感和紧迫感

　　全面推行规范性文件合法性审核机制，是全面贯彻落实党的十九大精神和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求的重要举措，是从源头上防止违法文件出台、促进行政机关依法行政的重要抓手，对于维护国家法治统一、政令畅通，保障公民、法人和其他组织合法权益，增强行政机关公信力和执行力，建设人民满意的法治政府具有重要意义。赣府厅发〔2019〕11号文件明确要求各地将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容和法治政府考评指标体系，但目前我市规范性文件制定主体不清，合法性审核范围、主体、程序、职责和责任不明晰等问题仍不同程度存在。为此，各地、各部门要切实提高政治站位，从全面推进依法治国、建设法治政府和维护法制统一的高度，充分认识规范性文件合法性审核的重要性，进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。

　二、建章立制，严格落实规范性文件合法性审核工作主体责任和操作规程

　　（一）确定审核范围

　　1．制定主体。县（市、区）人民政府，“三区”管委会，县（市、区）人民政府部门，乡镇人民政府和街道办事处，经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，是制定规范性文件的主体。临时性机构、议事协调机构、内设机构、未经法律、法规授权的派出机构不得制定规范性文件。

　　2．公文种类。按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的公文种类，其中决议、命令、公报、通报、报告、请示、议案、函、纪要等9类公文一般不能成为规范性文件。决定、公告、通告、意见、通知、批复等6类公文可以成为规范性文件。除政府规章外，我市行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件，才属于规范性文件。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、规划计划、请示报告、表彰奖惩、人事任免、应急预案、涉密文件、征地补偿安置方案及就特定人和特定事项发布的通知、公告、批复等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

　　3．管理事项。制定规范性文件应当从实际出发，依法科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文。对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照搬照抄照转上级文件，以文件“落实”文件。规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

　　4．有效期限。规范性文件有效期限为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期限届满，规范性文件自行失效。确有必要继续实施的，起草单位应当依照有关规定，在有效期限届满前6个月内进行评估，并按照程序由制定机关重新公布。

　　（二）明确审核主体

　　各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。以市人民政府或者市政府办公室名义印发的规范性文件，或者市政府部门起草，报请市政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由市司法行政部门进行审核。以县（市、区）人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者县（市、区）政府部门起草，报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核。起草单位报送政府审核机构审核前，应当先由起草单位审核机构进行审核，出具合法性审核意见。县（市、区）人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。乡镇人民政府和街道办事处制定的规范性文件，由其负责审核的机构或者人员进行审核。

　　（三）规范审核程序

　　1．材料报送。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和上级文件规定，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。起草单位起草文件依据的法律、法规、规章和上级文件规定应当具体到条款、段落，将所引用的条款、段落与该文件送审稿的具体内容相对应，起草单位引用的依据应当有效、准确；如有必要，审核机构可以要求起草单位提供依据的文本，或对依据引用情况作出说明。制定与企业生产经营密切相关的规范性文件的，起草单位还应当提交征求相关企业和行业协会商会意见及意见采纳的情况。制定产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件的，起草单位还应当按照有关规定提交公平竞争审查结论。涉及重大行政决策的规范性文件，起草单位还应当提交风险评估报告。对专业性、技术性较强的规范性文件，起草单位还应当提交组织相关领域专家进行论证的结论意见。涉及机构编制事项的规范性文件，起草单位应当先行征求机构编制部门的意见。

　　2．程序衔接。以政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由政府部门起草，报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，起草单位应当将文件送审稿及有关材料报送政府办公机构，政府办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，转送审核机构审核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或书面说明情况后转送审核机构审核。

　　3．审核时限。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间从送审材料齐备后计算一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。起草单位按照审核机构要求补充材料、说明情况以及提供依据的文本或对依据引用情况作出说明的时间不计入合法性审核时限。起草单位根据合法性审核意见修改后再次送审核机构进行审核的，审核时限重新计算。

　　（四）落实审核职责

　　审核机构应当认真履行审核职责，对文件的制定主体、程序、有关内容是否合法进行审核。严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权或者超越法律法规规章的授权范围；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。审核机构对规范性文件进行审核时，需要起草单位作出说明、提供依据、补充材料、协助工作的，起草单位应当积极配合，并在规定期限内予以答复和办理。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充，并将意见的采纳情况向审核机构反馈；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

　　（五）强化审核责任

　　要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。起草单位未严格履行本单位审核职能或者在提请审核过程中失职、缺位导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。审核机构未严格履行审核职责，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

　三、创新方式，建立健全规范性文件合法性审核工作机制和平台

　　（一）建立健全审核工作机制

　　审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会、听证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。必要时，审核机构可以要求起草单位或者自行委托第三方进行评估论证。采取上述召开座谈会、论证会和评估论证等方式听取有关方面意见的，所用时间不计入合法性审核时限。

　　（二）探索建立审核管理信息平台

　　积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一格式、文本等各项要求，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。

四、强化保障，不断提升规范性文件合法性审核工作质量和水平

　　（一）加强组织领导。各地、各部门主要负责同志作为本地区、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际进一步完善工作制度，明确责任，细化具体措施，确保各项工作落实到位。

　　（二）注重能力建设。各地、各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到审核岗位，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规划、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，有条件的地方，可以与高等院校合作，多形式开展业务学习和进修，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。要保障专家咨询、论证会、听证会、第三方评估论证、管理信息平台建设等合法性审核工作的必要经费。

　　（三）强化指导监督。各地、各部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。

　　（此件主动公开）